Gegen ein zweigleisiges System von Assistenz und Betreuung

Unterstützung und Assistenz statt rechtlicher Betreuung?

Ein System des rechtlich-sozialen Unterstützungsmanagements für Behinderte Menschen neben der rechtlichen Betreuung scheint auf dem ersten Blick eine gute Idee zu sein. Es gibt Problemlagen, in denen Menschen eher Beratung und Unterstützung benötigen, aber nicht unbedingt auch rechtliche Vertretung. Auch viele verbandsorganisierte rechtliche Betreuer fordern heute daher ein solches Unterstützungssystem. Der Bund der Berufsbetreuer hat ein entsprechendes Konzept unter dem Namen „Geeignete Stellen“ auf der Basis des Fallmanagements entwickelt. Allerdings stehen auch bereits die Trägerverbände der Eingliederungshilfe konzeptionell in den Startlöchern für Angebote „rechtlicher Assistenz“ außerhalb des bisherigen Betreuungsrechts.

Wenn man Konzepte für die Zukunft rechtlicher Betreuung entwickelt, ist es gut, sich zu erinnern, was war. Was sprach für das System rechtlicher Betreuung, so wie wir es heute kennen? Die Vorarbeiten zum Entwurf des Betreuungsrechts erwogen bereits ein zweistufiges Modell der Betreuung(1). Auf der ersten Stufe, gedacht für Fälle von Körperbehinderung leichter psychischer Krankheit und leichter geistiger Behinderung, sollte der Betreuer nicht rechtlich-stellvertretend handeln, sondern Beratung und ggf. tatsächliche Hilfe leisten. Das Modell erörterte also die Möglichkeit einer ersten Stufe von Betreuung, die von einem „Betreuer ohne Rechtsmacht“ ausging.

Zukunft der Betreuung: Ein Blick zurück

Im Außenverhältnis eines solchen „Betreuers 1. Stufe“ sah man recht deutlich einen Effekt vorher, den man heute als“ Schnittstellenprobem“ bezeichnen würde: „Der ‚Betreuer ohne Rechtsmacht‘ würde in Konkurrenz zu einem breiten Spektrum anderer Hilfen insbesondere im Bereich der sozialen Dienste treten“. Es wäre unerwünscht, wenn der Betreuer 1. Stufe bisher etablierte Dienste zurückdrängt. Möglicherweise würde der „Betreuer 1. Stufe“ nicht einmal besser arbeiten als die bisherigen sozialen Dienste, argwöhnte man. Wegen der Rechtsaufsicht der Gerichte würde er doch eher bürokratisch arbeiten. Die Autoren des Gesetzentwurfs sahen bereits vor mehr als 20 Jahren, dass ein innerhalb der Justiz angesiedeltes System rechtlicher Unterstützung – gleich ob ein- oder mehrstufig – mit den vergleichbaren und alternativen Angeboten innerhalb der sozialen Dienste über die Systemgrenze hinweg schwierig zu koordinieren sei. An diesem „Schnittstellenproblem“, das so alt ist wie das Betreuungsrecht, setzen heute wissenschaftlich und rechtlich bereits sehr elaborierte Reformüberlegungen an(2), die jedoch nicht zu verwechseln sind mit der Idee eines zweistufigen Betreuungsmodells.

Die Probleme eines zweistufigen Betreuungsmodells sahen die Autoren des Gesetzentwurfs damals nicht nur in seinem Bezug nach Außen hin. Auch für die Justiz selbst würden Probleme aufgeworfen werden. Zunächst, welche juristische Form sollte dieses Verhältnis auf der 1. Stufe annehmen? Die Idee eines Betreuungsvertrages für Problemlagen, die man hilfsweise als „leichtere Fälle“ bezeichnen könnte, bestand bereits. Es schien aber unklar, wie man im Hinblick auf die Vertragsfreiheit und die quasi unendlichen Möglichkeiten der Vertragsgestaltung einen solchen Betreuungsvertrag in das System der gerichtlichen Legitimation und Aufsicht überführen sollte. Man verwarf daher die Idee eines gerichtlich legitimierten Vertrages und ging davon aus, dass auch der Betreuer 1. Stufe für „leichtere Fälle“ ggf. gerichtlich bestellt, also bevollmächtigt, werden müsste. Wenn man dies täte, würde man allerdings ein zweistufiges Rechtsinstitut schaffen, eigentlich sogar ein dreistufiges: 1. Stufe Betreuung für „leichte Fälle“, 2. Stufe Betreuung für „schwerere Fälle“ und schließlich 3. Stufe Betreuung mit Einwilligungsvorbehalt. Dieses Modell würde sehr der alten Differenzierung von Pflegschaft, Zwangspflegschaft und Vormundschaft ähneln, die zu überwinden doch das Ziel der Reform war! Die sozialen Diskriminierungen, die das alte System für die „schweren Fälle“ mit sich brachte, würden in neuer Form wieder aufleben.

Es schien zudem praktisch undurchführbar, die Rechtspflege mit dem Verwaltungsaufwand zu belasten, jeden Aufgabenkreis einer Betreuung einer „Betreuungsstufe“ zuzuordnen und auch noch im Verlauf des Verfahrens auf die jeweiligen Änderungen des Betreuungsbedarfs flexibel zu reagieren. Den Autoren des Gesetzentwurfs war klar, dass die Übergänge zwischen „leichten“ und „schweren Fällen“ fließend sein würden und es immer Änderungen des Krankheitsbildes oder der Behinderung geben könne. Die Flexibilität des zu schaffenden Rechtsinstituts einer individuell den Bedürfnissen und den Erfordernissen des Einzelnen angepassten Betreuung hatte aber eine hohe Priorität und musste auf andere Weise erreicht werden. Somit plädierte man für die Option, ein einstufiges Modell der Betreuung zu präferieren und zugleich die erwünschte Flexibilität des Systems – befördert vor allem durch Abkoppelung der Voraussetzungen des Rechtsinstituts von der Frage der Geschäftsfähigkeit – mit gewissen Vorkehrungen – geregelt durch die Vorschriften des § 1901 BGB – in das Innenverhältnis der Betreuung zu verlagern. Man sprach sich aus dem Grund der Vereinheitlichung und unter Verweis auf die hohe Flexibilität des neuen Rechtsinstituts auch ganz explizit dafür aus, die Gruppe der ausschließlich körperbehinderten Menschen „mit ins Boot zu nehmen“ – anders als im östereichischen Sachwalterrecht.

Für das einstufige, flexible Institut der Betreuung

Dieses unter Abschaffung der konstitutiven Feststellung der Geschäftsfähigkeit geschaffene einstufige, flexible Institut der Betreuung für ein breites Feld von Behinderungen, Krankheiten und Problemlagen haben wir bis heute. Mit der Ratifizierung der UN-Behindertenrechtskonvention (UN-BRK) im Jahre 2008(3) ist nun verstärkt die Diskussion aufgekommen, ob wir ein System der Unterstützung für behinderte Menschen benötigen, das neben oder gar anstelle der rechtlichen Betreuung tritt. Von Seiten einiger Gruppen körperbehinderter Menschen und regelmäßig vom Bundesverband der Berufsbetreuer (BDB) wird rechtliche Betreuung und rechtliche Stellvertretung häufig in eins gesetzt und zugleich rechtliche Stellvertretung als ersetzendes Handeln diskreditiert. Mit diesem doppelten begrifflichen Kurzschluss wird dann die Forderung nach einem „Unterstützungsmanagement“ ohne rechtliche Vertretungsmacht untermauert. Winterstein(4) hingegen hat unter Verweis auf Lipp(5), klargestellt, das das Rechtsinstitut rechtlicher Betreuung sich zu keinem Zeitpunkt auf „rechtliche Vertretung“ reduzieren ließ.

Die Frage nach der rechtlichen Funktion der Betreuung ist eng verknüpft mit der Frage nach der Funktion der gesetzlichen Vertretung. Sie lässt sich aber nicht darauf beschränken. Denn die Selbstbestimmung des einzelnen umfasst weitaus mehr als die Gestaltung seiner Rechtsverhältnisse. Sie erstreckt sich auch auf die Wahrnehmung der tatsächlichen Handlungsmöglichkeiten in seinem Rechtskreis und schließt die Verantwortung für die rechtlichen wie die tatsächlichen Folgen seines Handelns mit ein. Gesetzliche Vertretung ist demgemäß nur eines von mehreren Mitteln zur Verwirklichung der … Betreuung.(6). Die Betreuung hat die Autonomie des Betreuten in zweifacher Weise zu verwirklichen. Sie hat zum einen seine Handlungsfähigkeit herzustellen und ihn zum anderen davor zu schützen, sich aufgrund seines Zustandes selbst an Person oder Vermögen zu schädigen. Dieser Schutz des Betreuten vor sich selbst ist betreuungs- und verfassungsrechtlich nur zulässig, wenn und soweit er sich gerade aufgrund seiner beschränkten Eigenverantwortlichkeit selbst zu schädigen droht oder deswegen eine Gefahr für seine Person oder sein Vermögen nicht abwehren kann.(7)

Winterstein führt aus, dass die Verwirklichung der Betreuungsziele schon im Rahmen des seit mehr als zwanzig Jahren geltenden Rechts mittels Stellvertretung und Assistenz durchzuführen ist. Die Maßgabe des § 1901 Abs. 3 BGB verpflichtete den Betreuer, wichtige Angelegenheiten mit dem Betreuten zu besprechen und seinen Wünschen zu folgen. Davon sei nur abzuweichen, wenn der Betreute sich schädigt. Assistenz im Sinne einer Ermöglichung selbstbestimmter Entscheidung war immer schon wesentlicher Inhalt des Betreuungsrechts.

Die so verstandene Flexibilität des Rechtsinstitutes beruflich geführter rechtlicher Betreuung hatte allerdings von Beginn an auch eine weitere Voraussetzung. Auch darauf weist Winterstein hin. Berufsbetreuer wurden, auch in Fällen von Mittellosigkeit, unter Bezug auf ein Bundesverfassungsrichtsurteil von 1980 nach ihrem konkreten Zeitaufwand im Einzelfall bezahlt. Mit dem Berufsvormündervergütungsgesetz wurde 1999 hierzu ein eigenes Regelwerk geschaffen. Im Rahmen dieses Vergütungssystems, das immer darauf beruhte, dass der konkrete Zeitaufwand im Einzelfall zu dokumentieren war, wurde eine zeitaufwändige  persönliche Betreuungsführung belohnt, zeitsparende Rückgriffe auf Routinen wurde weniger honoriert. 2005 wurde dieses Vergütungssystem umgestellt auf ein System der Pauschalvergütung. In diesem System gibt es nur noch Vergütungsstufen nach dem Kriterium des Aufenthaltes und Vermögens (Heim oder Wohnung, Mittellos oder vermögend) sowie eine erhöhte Vergütung bei Betreuungsbeginn, die sich dann nach Betreuungsdauer stufenweise auf einen Sockelbetrag absenkt, der ab dem 2. Jahr der Betreuungsführung unverändert bleibt. Man braucht heute nicht im Einzelnen das Für und Wider der damaligen Reform des Vergütungssystems zu rekapitulieren, zumal sich niemand eine Rückkehr zum ursprünglichen Vergütungssystem wünscht. Der Effekt dieser Vergütungsreform steht allerdings außer Frage. Der Steuerungseffekt des pauschalen Vergütungssystems ist es, den Zeitaufwand für die Betreuungsführung ab dem 2. Jahr gleichbleibend und möglichst gering zu halten. Man nimmt daher an, dass das pauschale Vergütungssystem ab dem 2. Jahr der Betreuung routinisierte Stellvertretung honoriert und eine individuelle krisenbewältigende Stellvertretung durch den Professionellen benachteiligt.

An einem tatsächlich überzeugendem Nachweis dieser These fehlt es allerdings noch. Die These ist bisher allein durch Daten aus quantifizierenden Verfahren gestützt worden, die sich auf dem Vorher/Nachher Vergleich der Vergütungsreform beziehen. Es fehlt aber vollkommen an einer inhaltlichen, qualitativen Untersuchung professioneller Betreuung, die ihre ganz eigene, bisher kaum thematisierte Strukturlogik hat. Es sei hier nur der Hinweis gemacht, dass der persönlicher Kontakt zwar von eminenter Bedeutung für professionelle Betreuung ist, es aber qualitativ letztlich darauf ankommt, den betreuten Klienten an die richtigen „Fachleute“ zu „überweisen“ und diesen Prozess angemessen zu beaufsichtigen. Zeitaufwand und Qualität stehen daher in keinem linearem Verhältnis zueinander.

Daher steht und fällt das einheitliche und flexible Betreuungsrecht, jedenfalls dort, wo es der Berufsbetreuung bedarf, nicht einfach nur mit der Frage der Verbesserung des Vergütungssystems. Vielmehr bedarf es einer Professionalisierung, die durch ein sinnvolles, auf die qualitative Strukturlogik professioneller Betreuung bezogenes Vergütungssystem unterstützt wird. Solange dies nicht erreicht ist, besteht für eine Betreuungsführung, die sich als Herstellung des Selbstbestimmungsrechts versteht, eine erschwerte Voraussetzung.

Ein zweigleisiges System von Assistenz und Betreuung ist inklusionsfeindlich

Die Reform des Vergütungsystems hat Priorität vor allen anderen Reformbestrebungen. Die Schaffung eines zusätzlichen Institutes rechtlicher Unterstützung neben der Betreuung ist sekundär, da keineswegs zwingend aus der UN-BRK abzuleiten. Dem Grundsatz nach erfüllt das Betreuungsrecht die Anforderungen der UN-BRK und geht vorbildlich konform mit dem Inklusionsgedanken. Keinesfalls darf es zu einer Neuauflage der Ideen eines diskriminierenden zweistufigen Modells von Betreuung kommen, das anhand von Kriterien wie z. B. „Geschäftsfähigkeit/Geschäftsunfähigkeit“ wieder eine Restkategorie exkludierter Menschen schaffen könnte. Die berufspolitische Strategie des Bundesverbandes der Betreuer, die rechtliche Betreuung mit „ersetzender Stellvertretung“ gleichsetzt und unter Verweis auf die UN-BRK alle Hoffnung auf ein neu zu schaffendes „besseres“ Institut des Unterstützungsmangements für Geschäftsfähige neben oder anstelle der Betreuung setzt, verkennt, dass  gegenwärtig anzutreffende Fälle schlechter Praxis rechtlicher Betreuung sich nicht aus dem materiellem Betreuungsrecht, sondern aus dem Vergütungssystem und Professionalisierungsmängeln ergeben. Ein justizkompatibles Vergütungssystem, das den Vorrang krisenbewältigender gegenüber routinisierter Stellvertretung gerecht steuern kann, ist durchaus möglich(8). Es bedarf dazu nur des politischen Willens.

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Anmerkungen:
  1. vgl. zum Folgenden: Entwurf eines Gesetzes zur Reform des Rechts der Vormundschaft und Pflegschaft für Volljährige (Betreuungsgesetz – BtG) Drucksache Nr.: 11/4528 vom 11.05.1989 – Typ: Gesetzentwurf – Urheber: Bundesregierung (http://dipbt.bundestag.de/doc/btd/11/045/1104528.pdf) []
  2. Tänzer, Jörg. Rechtsverwirklichung durch Infrastruktur im Betreuungswesen: Chancen eines Systemwandels von der justizförmigen zur sozialrechtsförmigen Betreuung. 1., Aufl. Shaker, 2009 []
  3. http://www.un.org/Depts/german/uebereinkommen/ar61106-dbgbl.pdf []
  4. Winterstein, Peter, Weiterentwicklung des deutschen Betreuungsrechts vor dem Hintergrund von Artikel 12 UN-BRK, Frankfurt am Main, 2. Oktober 2012 []
  5. Lipp, Freiheit und Fürsorge: Der Mensch als Rechtsperson, Tübingen 2000 []
  6. Lipp (2000),S. 236 zitiert nach Winterstein (2012) []
  7. Lipp (2000), S. 240 zitiert nach Winterstein (2012) []
  8. Röttgers, Rüdiger, Krankheitsdiagnosenabhängige Schweregradeinstufung der Betreuertätigkeit. Medizinisch-wissenschaftliche Kriterien für die Zeitaufwandsprognose, Münster 2012 []